نسخه مجلس براي بودجه 98/بررسی تغييرات لايحه از پاستور تا بهارستان

اين رشد تقريبا 10 درصدي، هم از نظر درآمدهاي مالياتي و هم از نظر درآمدهاي حاصل از فروش نفت، صورت گرفته است. درخصوص درآمدهاي مالياتي تحقق آن با اعمال فشار به بنگاه ها در شرايط ركودي پيامدهاي خاص خود را دارد. در صورت صوري بودن درآمدها نيز خطر كسري بودجه را افزايش مي دهد. از نظر درآمدهاي حاصل از فروش نفت كه به ميزان ريالي حدود 10 هزار ميليارد تومان به آن افزوده شده است، نيز دو گزينه دردسترس است. گزينه اول افزايش نرخ تسعير درآمدهاي نفتي و گزينه دوم افزايش ميزان فروش نفت است. اگر دولت بخواهد به رقم ريالي مندرج در بودجه در زمينه درآمد نفتي برسد و سهم شركت ملي نفت و صندوق توسعه ملي را هم پرداخت كند، حدودا بايد بيش از 2 ميليون بشكه نفت در روز بفروشد كه چندان محتمل نيست. از اين رو، به نظر مي رسد بازنگري در نرخ ارز ميانگين بودجه رخ دهد و نرخ ميانگين به نرخ سامانه نيما نزديك شود. تغيير مهم ديگر بودجه در مجلس، افزايش تسهيلات تكليفي بر نظام بانكي است كه «دنياي اقتصاد» مجموعه اين تغييرات را بررسي كرده است.

بودجه با گذر از پاستور و بهارستان، راهي شوراي نگهبان شد. اما خروجي بودجه از بهارستان، چه تغييراتي را نسبت به لايحه بودجه اوليه ثبت كرد؟ اولين نكته اي كه به نظر مي آيد، باز گذاشتن دست دولت در استفاده از درآمدهاي ارزي است. نحوه حمايت از معيشت مردم، بر عهده دولت گذاشته شده كه يا از 14 ميليارد دلار براي واردات كالاهاي اساسي استفاده كند يا آن را در بازار نيما به فروش رساند و مابه التفاوت ريالي آن را به مردم بپردازد. تحقق حالت دوم، سيگنال مهمي به بازار ارز خواهد داد، چراكه توان سمت عرضه را در بازار در سال آينده به شدت افزايش مي دهد. اما نكته ديگري كه در خروجي بودجه از بهارستان به چشم مي آيد، افزوده شدن حجم تسهيلات تكليفي است. با اينكه يكي از معضلات نظام بانكي، تسهيلات دستوري است كه از جناح مالي بر نظام بانكي تحميل مي شود، اما بهارستان، تصميم به حجيم تر شدن اين تسهيلات گرفته است.

تغيير در ارقام كلان
در نگاه كلان، بودجه 98 پس از عبور از بهارستان، بزرگ تر شد. به اين معني كه منابع عمومي از 7/ 407 هزار ميليارد تومان به 5/ 448 هزار ميليارد تومان صعود كرد. يعني 10 درصد افزايش كه حدودا برابر با 41 هزار ميليارد تومان مي شود. انبساط بودجه در شرايطي رقم خورده كه در شرايط تحريمي، قاعدتا منابع ارزي دولت از محل فروش نفت در سال آتي در فشار است. از طرف ديگر، با توجه به ركود تورمي كه در سال 98 وجود دارد، جاي سوال است كه افزايش درآمدهاي مالياتي مي تواند در عمل تحقق يابد يا خير؟ درآمدهاي مالياتي در سال آتي طبق مصوبه مجلس به بيش از 172 هزار ميليارد تومان رسيده است، اين در حالي است كه رقم مذكور در لايحه بودجه 5/ 153 هزار ميليارد تومان در نظر گرفته شده بود. در اين افزايش حداقل 12 درصدي، هر مقداري كه دولت در وصول ماليات، ناموفق باشد تبديل به كسري بودجه خواهد شد.

تغييرات در نرخ ارز بودجه
يكي از تغييرات عمده اي كه در بودجه اتفاق افتاده، افزايش درآمدهاي نفتي است. واگذاري دارايي هاي سرمايه اي در مجلس، نسبت به رقم لايحه بودجه، افزايش يافت. عمده اين افزايش در عرضه نفت خام با قيمت بورس انرژي ديده مي شود كه دولت مي تواند از اين محل 1/ 9 هزار ميليارد تومان كسب درآمد كند. همچنين صادرات حامل هاي انرژي به قيمت كشور همجوار در مناطق و بازارچه هاي مرزي، هم معادل 840 ميليارد تومان در نظر گرفته شده است. در نتيجه در حدود 10 هزار ميليارد تومان به درآمدهاي نفتي دولت افزوده شده است. در هر حال در صورت عدم تحقق اين ارقام، دولت بايد درآمدهاي پيش بيني شده را محقق كند؛ چراكه براي آنها هزينه هايي در نظر گرفته شده است و مي تواند منجر به كسري بودجه شود. هنگامي كه درآمد ريالي افزايش مي يابد، يا بايد نرخ تسعير افزايش يابد يا مقدار صادرات نفتي رشد كند. اين متغير مي تواند نرخ ارز ميانگين بودجه را دچار تغيير محسوسي كند. در لايحه بودجه در حالت اول، نرخ ارز ميانگين بودجه 5544 تومان لحاظ شده بود. اين نرخ از ميانگين دو نرخ حاصل مي شد: نرخ اول، 4200 تومان بود كه دولت بايد 14 ميليارد دلار از درآمدهاي ارزي را صرف واردات كالاهاي اساسي مي كرد و نرخ دوم نرخ ارز نيمايي كه دولت مابقي درآمدهاي ارزي را با آن نرخ مي فروخت. اكنون كه درآمدهاي نفتي دولت به حدود 5/ 152 هزار ميليارد تومان مي رسد، با دو سناريو مي توان ميزان فروش نفت پيش بيني شده و نرخ ارز را برآورد كرد. در حالت اول، فرض بر اين است كه تمامي منابع نفتي سال آتي، بدون در نظر گرفتن سهم شركت ملي نفت و صندوق توسعه ملي، همين مقدار باشد. در اين حالت، با توجه به قيمت هر بشكه نفت (54 دلار)، دولت بايد در حدود يك ميليون و 400 هزار بشكه در روز، نفت بفروشد كه با توجه به شرايط تحريمي، محل ترديد بسياري دارد. در حالت دوم، اگر فرض شود كه دولت سهم صندوق توسعه ملي (20 درصد از فروش نفت) و شركت ملي نفت و گاز(5/ 14 درصد از فروش نفت) را پرداخت كند، در اين حالت مجموع منابع نفتي بايد به 8/ 232 هزار ميليارد تومان برسد. اين عدد به اين معني است كه براي حفظ نرخ ارز ميانگين 5544 تومان، دولت بايد روزانه بيش از 2 ميليون بشكه نفت با قيمت 54 دلار براي هر بشكه بفروشد كه حجم فروش بعيدي به حساب مي آيد. در واقع وضعيتي را تصوير مي كند كه گويي تحريمي در كار نيست. از اين رو، نرخ تسعير 5544 توماني به نظر ديگر كارآيي ندارد و دولت به دنبال نرخ هاي ديگري است.

اما نكته اي كه وجود دارد اينكه، بهارستان به دولتي ها اين اختيار را داده كه 14 ميليارد دلار را به هر شكلي كه تصميم مي گيرد، صرف حمايت از معيشت مردم و تامين مابه التفاوت ارز براي توليد داخل كند. دولت در لايحه بودجه، هيچ اسمي از 14 ميليارد دلار نياورده بود اما مجلس، با درج كردن اين تصميم در بودجه، اين اختيار را هم به دولت داد كه يا به شيوه فعلي به تزريق ارز ارزان بپردازد يا با ارائه در بازار نيما، مابه التفاوت آن را در قالب يارانه نقدي به خانوارها پرداخت كند. اگر دولت با تمام درآمدهاي ارزي وارد بازار نيما شود، چه اتفاقي مي افتد؟ اگر دولت قصد داشته باشد تا سقف درآمد ريالي حاصل از فروش نفت را رعايت كند، بايد با همان نرخ 5544 تومان در بازار نيما عرضه كند. اما به نظر دولت در اين مورد، رويكرد ديگري را برمي گزيند و با نرخ هاي موجود در بازار نيما به عرضه مي پردازد. اتفاقي كه مي افتد اين است كه توان بانك مركزي براي كنترل بازار در اين حالت افزايش مي يابد و احتمال هجرت نرخ ها به سمت پايين افزايش خواهد يافت. با توجه به سناريوهاي موجود، اگر دولت بخواهد سهم صندوق توسعه ملي و شركت ملي نفت را پرداخت كند و نتواند بيش از يك ميليون و 200 هزار بشكه در روز نفت بفروشد، تنها راه براي فرار از كسري بودجه فروش تمامي درآمدهاي ارزي در بازار نيما و با نرخ بازار است.

تكاليف بودجه اي نظام بانكي
يكي از تغييرات پررنگي كه در بهارستان اتفاق افتاد، افزايش حجم تسهيلات ديكته اي بودجه بود. تبصره 16 لايحه بودجه دولت، برخي از تسهيلات تكليفي از جناح مالي به بانك ها را يادآور مي شود. اين تبصره در قالب اوليه بودجه داراي 3 جزء تسهيلاتي بوده است. در بند اول، وام ازدواج قيد شده، كه دولت آن را 15 ميليون تومان براي هر يك از زوجين تعيين كرده بود. بند «ب» تسهيلات قرض الحسنه به مددجويان كميته امداد و سازمان بهزيستي را هدف قرار مي داد. بند «ج»، نيز مربوط به تسهيلات قرض الحسنه به ستاد مردمي رسيدگي به امور ديه و كمك به زندانيان است.

اين بندها در حقيقت تصميم گيري در مورد منابع قرض الحسنه بانك ها را انجام مي دهد. اما مجلس تنها به اين 3 جزء اكتفا نكرد. در واقع تبصره 16 پس از عبور از بهارستان، عريض و طويل تر شد. هم تعداد بندها زياد شد و هم به بندهاي موجود، بار مالي بيشتري افزوده شد. در مورد بند «الف» لايحه بودجه، مجلس شوراي اسلامي، ميزان تسهيلات زوجين را دوبرابر كرد و از 15 ميليون تومان به 30 ميليون تومان ارتقا داد. در مورد بند «ب»، مجموع مانده سپرده هاي قرض الحسنه بانكي كه به مددجويان دو نهاد كميته امداد و سازمان بهزيستي كشوري تعلق مي گرفت، 2 هزار ميليارد تومان بود اما نمايندگان اين عدد را نيز 5/ 2 برابر كردند و به 5 هزار ميليارد تومان رساندند. رقم اختصاصي به ستاد ديه نيز از 100 ميليارد تومان به 200 ميليارد تومان رسيد. اما بندهاي جديدي نيز به تبصره 16 افزوده شد. مطابق بند الحاقي 2 به تبصره 16 بودجه 98، بانك مركزي مكلف است در جهت بهبود معيشت كاركنان ارتش جمهوري اسلامي ايران، از طريق بانك هاي عامل و با هماهنگي فرماندهي كل ارتش جمهوري اسلامي ايران، نسبت به اختصاص 1200 ميليارد تومان از محل منابع سپرده هاي پس انداز و جاري قرض الحسنه سيستم بانكي براي پرداخت تسهيلات قرض الحسنه جهيزيه و ازدواج به كاركنان و بازنشستگان و فرزندان آنها و وديعه مسكن به هر يك از كاركنان و بازنشستگان ارتش اقدام كند. مبلغ وام جهيزيه 20 ميليون تومان، وام ازدواج 5 ميليون تومان و وام وديعه مسكن 30 ميليون تومان قيد شده است. همچنين بانك مركزي بايد جهت تخصيص وام خريد يا ساخت مسكن از محل منابع عادي بانك ها تا سقف 100 ميليون تومان با بازپرداخت حداكثر 20 ساله براي كاركنان ارتش اقدام كند. اما تكاليف تسهيلاتي ديگري نيز براي نظام بانكي توسط بهارستان در نظر گرفته شده است. بندالحاقي 4 تبصره 16، ادامه دهنده تسهيلات تكليفي است. بر اساس اين بند، بانك مسكن موظف است با استفاده از منابع حاصل از بازگشت اقساط مسكن مهر، به تعداد 40 هزار فقره تسهيلات مسكن به بازنشستگاني كه حداقل 5 سال از بازنشسته شدن آنها گذشته و در 10 سال گذشته، خود و همسرشان فاقد واحد مسكوني بوده و از تسهيلات خريد يا ساخت مسكن استفاده نكرده اند، بدون نياز به سپرده گذاري پرداخت كند. نرخ سود اين تسهيلات در تهران 9 درصد، در مراكز استان ها 7 درصد و ساير شهرها و روستاها 4 درصد در نظر گرفته شده است. اين حجم شامل كليه بازنشستگان اعم از كشوري، لشكري و تامين اجتماعي كه مستمري بازنشستگي آنها كمتر از 3 ميليون تومان در ماه است، مي شود. سقف تسهيلات مذكور و نحوه اولويت بندي متقاضيان آن به عهده دولت واگذار شده است. بند الحاقي 5 نيز بانك مركزي را مكلف كرده تا از طريق بانك هاي عامل و باهماهنگي و معرفي بسيج سازندگي، 5 هزار ميليارد تومان تسهيلات از محل منابع قرض الحسنه و عادي بانك ها براي پرداخت به تعداد 100 هزار فقره جهت ايجاد نيروگاه خورشيدي در روستاها و مناطق محروم به ازاي هر نفر، 50 ميليون تومان با بازپرداخت 60 ماهه و نرخ سود 4 درصد اقدام كند. اضافه شدن بار تسهيلاتي بر بودجه دولت در حالي صورت گرفته كه در طول سال هاي اخير، يكي از موتورهاي فعال نقدينگي، خط هاي اعتباري بوده كه بانك مركزي و بانك ها، در اختيار تكاليف بودجه اي گذاشته اند. علاوه بر اين، يكي از مشكلات نظام بانكي نيز تسهيلات مشكوك الوصولي است كه بانك ها را در تامين منابع مورد نياز با تنگنا روبه رو كرده كه در انتها، براي تداوم و بقا به استقراض از بانك مركزي روي آورده اند.

تبصره حذف شده
تنها تبصره اي كه در لايحه بودجه دولت وجود داشت و در خروجي بهارستان وجود ندارد، تبصره 21 است. اما تبصره 21 چه هدفي داشت كه با حذف مطلق روبه رو شد؟ يكي از بندهاي تبصره 21 به دنبال حذف موازي كاري و اصلاح ساختاري بودجه بود. در بند «ز» به دولت اجازه مي داد تا نسبت به شناسايي، حذف يا ادغام نهادها، سازمان ها و فعاليت هاي موازي در دستگاه هاي اجرايي كه به صورت مستقيم يا غيرمستقيم از بودجه عمومي استفاده مي كنند، اقدام كند (اثر موازي كاري در اصلاح ساختار بودجه). همچنين سازمان اداري و استخدامي كشور موظف بود تا فعاليت هايي كه خارج از حوزه ماموريتي دستگاه هاي اجرايي است را شناسايي و اقدامات لازم براي انتقال فعاليت مربوط به دستگاه اصلي را انجام دهد. سازمان اداري در نهايت بايد موضوع را براي عدم تخصيص بودجه سال جاري و حذف بودجه آن به سازمان برنامه و بودجه كشور اعلام مي كرد. اما اين بند به كلي حذف شده و اصلاح ساختار بودجه به روش ديگري واگذار شده است. در واقع به نظر بايد اصلاح ساختار بودجه را در قوانيني خارج از خود بودجه يافت.

افزايش سقف معافيت هاي مالياتي
از تبصره هاي مهم ديگري كه در بهارستان مورد تغيير قرار گرفت، تبصره 6 است. در بند «الف» اين تبصره، سقف معافيت هاي مالياتي موضوع ماده 84 قانون ماليات هاي مستقيم تعيين شده است. ماده 84، به معافيت از ماليات حقوق بگيران از جمله كارگران مشمول قانون كار، مي پردازد كه سقف معافيت مالياتي آنها هر ساله بايد در بودجه هاي سنواتي تعيين شود. دولت سقف معافيت هاي مالياتي در سال آتي را 6/ 27 هزار ميليارد تومان تعيين كرده بود كه اين عدد در مجلس با 20 درصد افزايش به 33 هزار ميليارد تومان ارتقا يافت. علاوه بر اين دولت، ميزان معافيت مالياتي اشخاص موضوع مواد 57 و 101 قانون ماليات هاي مستقيم را 6/ 21 هزار ميليارد تومان در نظر گرفته بود كه اين عدد نيز با تغييراتي كه در مجلس اعمال شد به 8/ 25 هزار ميليارد تومان صعود كرد. اين معافيت مالياتي براي كساني است كه هيچ درآمدي ندارند يا در موعد مقرر اظهارنامه مالياتي ارائه مي كنند، در نتيجه درآمدهاي مالياتي دولت در اين دو جناح با عقبگرد مواجه شده است.

در مقابل، مجلس نرخ ماليات بر حقوق بگيران با درآمد بالاتر را بيشتر كرد تا به اجراي عدالت مالياتي نزديك تر شود. نرخ ماليات بر درآمد كاركنان دولتي و غيردولتي در لايحه بودجه (قالب اوليه) به اين شكل بود كه ميزان حقوق تا سقف معافيت از ماليات، از پرداخت ماليات معاف است و مازاد آن تا 5 برابر، با نرخ 10 درصد و مازاد بر 5 برابر با نرخ 20 درصد ماليات اخذ مي شد. اما مجلس اين تقسيم بندي را تغيير داد تا افرادي كه حقوق بيشتري مي گيرند، ماليات سنگين تري پرداخت كنند. اهالي بهارستان مقرر كردند كه حقوق هاي زير 2 ميليون و 750 هزار تومان از پرداخت ماليات معاف باشند. اما براي مبالغ بالاتر از اين، 5 پله را تعيين كردند كه در بالاترين حد آن، براي حقوق بالاي 16 ميليون و 500 هزار تومان، نرخ ماليات به 35 درصد مي رسد. البته در مجلس، پايگاه مالياتي جديد نيز براي دولت تعريف شده است كه در بندهاي الحاقي تبصره 6 به چشم مي خورد. يكي از بندهايي كه در رسانه ها سروصداي زيادي به پا كرده بود، «بند الحاقي 1» است كه مشاغل پزشكي، پيراپزشكي، داروسازي و دامپزشكي را وارد تور مالياتي با استقرار پايانه هاي فروشگاهي مي كند.

منبع: دنياي اقتصاد :

15